2018年6月19日至7月27日，笔者有幸参加了应急管理部组织的2018年第一期中日煤矿安全技术培训合作项目，了解了日本在煤矿安全理念、安全文化、安全管理、安全监督、政策法规等方面的做法，在此加以梳理，以资借鉴。
日本煤炭产业发展概况
日本已有200多年的煤炭开采历史。1961年，日本的煤矿数量为673个，煤炭产量为5448万吨，是煤炭开采的鼎盛时期。2017年底，保留着12个煤矿，2017年煤炭产量约137万吨精煤。
从20世纪60年代后期开始，日本利用市场竞争与政府引导两种手段，逐步完成煤炭产业结构优化调整，煤炭不再成为能源主导产业。从国际形势看，先后受到能源革命、两次石油危机、日元持续快速升值、国际煤炭市场煤价走低的影响；从政策层面看，实行低效煤矿治理整顿和促进高效煤矿现代化、煤矿事故死亡1人高达5000万日元赔偿费用等政策；从开采条件看，矿井进入深部开采、灾害严重、安全投入加大、环境污染治理费用高等不利条件，共同使得日本煤矿数量大幅度减少。
日本煤矿安全生产状况
日本煤矿历史上事故多发，最大的一次矿难是1914年方城煤矿瓦斯煤尘爆炸事故，死亡687人，年煤矿事故死亡人数最多的是1944年，死亡1868人。20世纪50年代至60年代，日本经历了一个事故高发期，1963年三池煤矿煤尘爆炸事故，死亡458人，重伤675人；1965年山野煤矿瓦斯爆炸事故，导致237名矿工死亡。经过持续努力，从2001年至今，煤矿实现了“零死亡”。特别是在推行“零灾害”运动后，煤矿工伤率也持续下降。
日本矿山安全监督体制
日本《矿山安全法》对矿山安全监督体制的机构设置、人员构成、职权范围等作了明确的规定，建立完善了中央垂直管理的矿山安全监督体制。在经济产业省设立矿山安全课和煤炭安全室，对全国各类矿山行使监督职权；在矿山数量较多的地区设立9个产业保安监督部，并在矿山数量集中的市设立矿山保安监督署，从事安全监督的公务员为矿务监督官。
日本矿务监督官拥有进入检查权、紧急命令权、司法警察权，并负责对企业年度安全计划和政府安全补贴申请进行审核。除检查安全生产外，还对开采造成的地表塌陷、废水污染、矸石排放、大气污染、噪音污染等进行检查。矿务监督官实行定期检查制度，煤矿发生事故也不会被追责。
值得学习借鉴之处
日本煤炭行业经历了“发展—产量增加—事故多发—技术研发—加强监管—安全状况稳步好转—煤矿逐渐关闭”的过程，其发展的历程及积淀的管理经验值得我们参考、学习和借鉴。
树立“零灾害”理念。“零灾害”（灾害包括死亡和误工3天以上工伤）运动，是源于美国、兴起于日本的安全生产活动，是发达国家进入工业化中期之后解决居高不下生产安全事故的重要手段。20世纪60年代至70年代，随着日本经济高速发展，工作现场的死亡率逐步升高，70年代日本GDP排名世界第二，工亡人数每年6000多人。为了有效遏制这种现象，日本政府提出了“人的生命重于地球”的安全理念，1973年日本中央劳动灾害防止协会在全国生产行业中提出“零灾害”理念，推广“零灾害”运动。1982年，矿业劳动灾害防止协会也推广这一活动，使煤矿事故大幅度下降。
推行“自主保安”体制。20世纪60年代，日本政府采取了修改安全法规、出台指令性规定、增加矿务监督官等措施以防止煤矿事故，但收效不大。于是，政府开始改变以监督为主的管理方法，改为以自主安全管理为主，政府监督为辅，让经营者自己承担安全责任。1964年，通过修改法律确立“安全第一、生产第二”“自主保安”的安全理念，推行以经营者为主体的保安责任体制，要求煤矿企业建立健全安全委员会、内部安全监督课、安全生产管理课3套安全管理机构。在煤矿工作中坚持“安全五原则”，即保护自己、保护同事、遵守规定、不知道的事情不干、不懂的事情就问。
人性化的“手指口述”。日本煤矿安全管理的主要特点是，在生产过程的细节上下功夫，广泛推广JR（日本铁路公司）创立的对安全危险预知的“手指口述”法，即不管是谁，上班前，必须了解工作场所的危险源，对所有要遵守的事项和所制定的措施逐一“手指口述”加以确认才能工作，完成操作后也要确认，提高矿工对外界的注意力。
大力推行自动化建设。日本煤矿通过提高机械化、自动化程度，解放了人力，减少了事故隐患，提高了安全水平。如，钏路煤矿采、掘、机、运、洗、装全部实现了机械化，部分实现了自动化。井下运输皮带使用自动巡检机器人，主提升机房、主要通风机房、中央变电所、主排水泵房等地点都实现了无人值守自动控制；井口安装钢丝绳24小时连续监视装置；使用瓦斯自动抽放系统，根据设定的瓦斯浓度和瓦斯压力，自动关闭或打开瓦斯抽放闸门，控制抽采浓度。
完善的安全培训体系。钏路煤矿煤炭技术研修中心有非常完善的实验设施，覆盖了煤矿主要灾害现象的再现、重要生产工艺演示和防灾救灾实训三个方面内容。这些实验室和设施，侧重于实际操作和体验，为新员工的安全技术培训和管理层与救护队进行防灾救灾演练提供了强大的技术支撑。
建立矿山安全法律体系。日本矿山安全法律体系包括三个层级：《矿山安全法》（国家法律）、煤炭矿山安全规则（经济产业省命令）、安全规定（煤矿安全作业规程）。在深重灾难教训面前，日本政府加强煤矿立法工作，1949年，颁布实施《矿山安全法》，建立了煤炭、金属、石油3项安全规则。1994年这3项规则整合，统一为《矿山安全法》。2005年4月，日本第3次修订《矿山安全法》，明确将矿山企业“自主安全”理念写进法律。
努力实现“零灾害”的目标。日本“零灾害”目标的实现，主要基于两点。一方面，“人的生命只有一次”“无权剥夺他人的幸福”理念深入人心，无论是谁都不愿意受伤，不愿意遭遇事故，每个人都渴望“零灾害”，从而达成整个企业“全员向零灾害挑战”的共识。另一方面，为了企业的长期生存，维护良好的社会信誉，企业绝对不允许发生事故。经过日积月累的努力，从一开始实现一天“零灾害”，逐渐发展成一个月“零灾害”、一年“零灾害”，直至长期的“零灾害”。
对我国煤矿安全工作的启示
大力推进煤矿“四化”建设。“四化”建设是煤炭工业发展的方向，有利于减人提效，有利于降低成本，有利于改善工作环境，有利于安全生产。要引导煤矿在加强同高校进行科研合作的同时，充分发挥现场作业人员的经验积淀和聪明智慧，积极开展安全生产小革新、小创造、小发明和小设计，不断提高煤矿的机械化、自动化和智能化程度，着力推进智能装备和机器人研发应用，努力实现远程监控和远程操作，大幅度减少生产现场作业人员数量，最大幅度降低机械设备和现场作业环境对从业人员健康及生命造成的威胁。
充分发挥安全培训作用。参观体验日本煤矿研修基地时，不少同志感叹，从事煤矿工作几十年，还是第一次这么深刻地了解瓦斯爆炸的威力、火区自然发火造成风流逆转对整个矿井通风系统的危害。日本实现“零灾害”，与其优质的职业安全培训和社会化安全培训紧密相关。日本安全培训侧重于实际操作和实验，以及体验式教学。
不断健全法律法规体系。日本2005年对《矿山安全法》修订后，精简国家法律和经济产业省的规则，只做体制、机制性等基本性的规定，要求煤矿依照矿山安全有关的法律法规总要求，由各煤矿自己制定适合本矿的安全规定。我国出台的关于煤矿安全生产的法律、法规、规章、规定、制度、文件过多，没有考虑到各地煤矿的差异性，容易造成“一刀切”，执行效果并不好。法律法规的修订也相对滞后，不符合煤矿安全生产实际的一些文件制度亟待清理。
逐步完善监管监察机制。应针对当前煤矿安全监管监察系统存在的规避责任、进退两难、重复执法等问题，科学界定监管与监察队伍的职责权限，合理分配煤矿安全监管监察力量。把隐患排查治理、现场安全管理等具体细节交给企业自己去办，让监管监察队伍集中精力层层推进国家政策落地生根，突破重点难点，依法开展执法活动，减少临时性、突击性、运动式大检查，确保监管监察执法效果。
（作者：山西煤矿安全监察局长治监察分局 于张庆）
