国有煤炭企业全面深化改革问题研究
河南能源化工集团有限公司
吴山保 蔡守业 杨皓东
摘要：国有企业是我国社会经济的主导力量，国有企业的改革成效很大程度上影响了我国经济体制改革的成效。当前我国正处于全面深化改革的关键时期。本文通过分析国有煤炭企业改革中的经营机制不完善、国有企业资本投入不够、市场竞争力不足等问题，在分析研究市场经济周期、区位因素、社会责任、资产债务、后备资源等因素的基础上，针对性地提出健全完善现代企业制度、完善社会责任管理体系建设、优化资本结构和产业布局、增强国有企业的市场竞争力等对策建议，为国有煤炭企业深化改革、激发企业活力动力提供支持。
关键词：国有企业 煤炭企业 深化改革 现代化管理
我国国有企业建立之初的目的是为了调节国家经济，矫正市场经济的自我缺陷，是特殊的经营组织，其具有较强的社会公共性、行政性和较弱的经营性，并不单纯以营利为目的。早期的国企改革主要处于探索阶段，是为适应市场经济而做出的一些试探性调整，经历了扩大自主权、实行经济责任制、利改税、改善经营机制等多个阶段。2015年，习近平总书记提出了公有制改革的“三个有利于”：“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。”[1]这为国有企业深化改革确定了目标和方向。国有煤炭企业是国有企业中较为特殊的群体，是非垄断的资源性企业、民生保障企业，更是劳动力密集企业，国有煤炭企业的深化改革成效关乎国有企业改革大局。近年来，受环保政策和煤炭行业供给侧改革的影响及国家“碳达峰”“碳中和”战略的实施，全面推进深化改革成为国有煤炭企业的工作重心。
一、国有煤炭企业深化改革中的问题分析
随着国有企业深化改革的推进，国有企业深化改革中的矛盾、问题也逐渐显现，主要表现在四个方面：国有企业自身的属性间的矛盾、现代企业制度与国有企业行政化经营方式的矛盾、现代金融体制与国企社会公共性的矛盾、国企的社会责任和企业经营性的矛盾。这也是国有企业深化改革中的共性问题。
1.国有企业自身的属性间的矛盾，导致企业市场经营机制不完善
企业自身追求盈利的属性是企业的根本属性，私营企业在逐利资本的影响下会越过基础建设投入阶段，直接进入成熟市场分割市场利益。而国有企业会投入大量的资源来进行基础性、公益性建设，企业的营利性属性被削弱。当基础性建设日趋成熟，资源投入的需求减弱时，国有企业才会被自身营利需求所驱动来追求利益。当前的国有企业改革要求国有企业有序退出一般竞争性市场，造成了国有性质的公益投入和企业性质的营利需求相互对立。同时国有企业作为政府调节市场经济的一只抓手，很多经营行为是基于行政需要而开展的，并不符合一般的经营规律，甚至对企业本身不利，这种经营上的矛盾行为也是国有企业的共性负担。
2.现代企业制度与国有企业行政化经营方式的矛盾，导致国有企业难以建立现代化企业制度
国有企业改制的初衷是为了剥离行政因素，用市场化经营方式来参与、调节市场。但从目前情况来看，国有企业的经营行为很大程度上是由政府需要决定的，并非完全的企业自身需要，政企合一的现象仍然存在，并未分开。国有企业的生产要素（人、财、资源等）直接来源于政府，并非一个完整的经济主体。在国有资产保全的前提下，企业本身并不能随意地对企业资产进行处置，产权和权责界限不够明确，不具备“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度特性。[2]
3.现代金融体制与国企社会公共性的矛盾，导致国有企业资本投入后继无力
国有企业的社会公共性在企业初创阶段时占主要地位。在社会公共性的驱使下，国有企业会投入大量资本进行行业环境优化和基础设施建设，这些资本大都来源于财政拨付或银行信誉贷款。1995年《中华人民共和国商业银行法》将商业银行的“三性”经营原则写入法律：“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。”[3]在此原则下，金融行业开始注重资产管理和风险管控，侧重向收益好的企业投放贷款。大部分国有企业由于其社会公共性的特点，竞争性和排他性不突出，收益效果不显，银行在对国有企业的资金支持方面大大折扣。同时国有企业的质押物（股权、土地、设备等）都是国有资产，改制之后失去了政府机构的信誉托底，金融行业在贷款的风险管控方面存在顾虑。在缺乏财政支持和后续资本补充的情况下，企业前期铺开的“大摊子”难以为继，后劲不足，“烂尾”现象时有发生。
4.国企的社会责任和企业经营性的矛盾，导致国有企业市场竞争力不足。
私营企业或者说狭义上的民营企业，其目的最求利润的最大化，以效率和效益为经营特点。国有企业的社会职能导致他的经营性质十分复杂：一是为经济发展提供条件，确保国民经济的稳定、持续增长。二是促使劳动力充分就业。三是推动国家综合实力的增强。四是促进社会公平，调节社会收入和财富的分配。[4]利润并非国有企业的首要目标，生产安全、稳定就业才是国有企业的日常工作的重心，社会责任是国有企业承担的主要责任。在政策的驱动下，国有企业整合接收了大量的社会劳动力和落后产能，企业的效率受到了严重的影响。
二、影响煤炭企业全面深化改革的因素分析
在国有企业改革共性问题的基础上，国有煤炭企业在全面深化改革也有其自身的问题。
1.经济周期影响煤炭企业改革意愿
经济活动有周期波动特点，煤炭行业的发展势头会随经济周期产生扩张或紧缩的交替性变化。2012年，受经济结构的调整影响，我国宏观经济形势呈下行态势，加之对高耗能企业的限制发展和进口煤炭资源冲击，煤炭产能过剩，需求疲软，煤炭企业利润下滑，改革意愿强烈，国内煤炭企业兼并重组的事例频频出现。至2016年，煤炭行业回暖，稳中向好的经济效益一定程度上覆盖了煤炭产业发展过程中的矛盾，煤炭企业深化改革的步伐又开始放缓，自身改革意愿不强。
2.区位因素影响煤炭企业改革难度
我国煤炭资源分布不平均，各地煤炭企业发展进程有差异。在一些老工业基地，煤炭企业起步较早，产业依附现象突出，行业发展空间较小，改革难度颇大。而在一些新兴资源地区，煤炭企业自身发展前景较好，产业依赖程度较低，发展空间较大，改革压力较小。煤炭企业资源分布较为广泛，各地的土地政策、资源环境政策、区域经济政策、压煤搬迁政策的变化，对煤炭企业全面深化改革的实施提出了不同难度的要求。
3.社会责任负担影响煤炭企业改革进度
在深化改革过程中，国有煤炭企业的人员安置是影响改革进度的主要原因。煤炭行业是劳动力密集行业，企业办社会现象普遍。为维护社会秩序，稳定劳动力就业，煤炭企业深化改革中涉及到的转型、去产能等方面，并不能简单地进行人员遣散，要合理地进行人员分流和社会职能移交，这些严重影响了企业的改革进度。
4.资产债务问题影响煤炭企业改革能力
煤炭资源是国有煤炭企业的主要产业，矿井建设是企业的主要资产投资方向。当资源枯竭、矿井关闭退出时，企业在矿井建设上的固定资产投资基本无法回收，无法通过市场化手段进行处置，只能呆在账面上不断减值，国有资产保值的目的难以实现。同时由于土地资源的国有性质，当矿井退出关闭时，矿井本身的债务也不能通过固定资产抵账的方式化解，只能转移到母公司，加剧了母公司的负担，使母公司的改革能力受到极大影响。
5.后备资源缺乏影响煤炭企业改革效果
煤炭企业是资源性企业，所有产业基本围绕煤炭产品发展，产业结构相对单一。随着煤炭资源的枯竭，企业自身会陷入造血能力不足的境地，需要补充新的资源，但基于“碳中和”的压力，新增资源较为困难，接替存在断层，企业缺乏后备支撑力量。同时我国煤炭行业从业人员80%左右为大专以下人员，高素质人才较少，技能结构相对单一，行业薪资对高端人才缺乏吸引力，使得人才储备不足成为影响煤炭企业改革效果的一大短板。
三、国有煤炭企业深化改革的对策建议
非垄断的行业特性使得煤炭行业的竞争力较大，资源型企业的特点决定煤炭企业的产业结构较为单一，产能调控较为困难，对市场偶发性事件反映较慢，市场竞争力存在缺陷。民生保障企业和劳动力密集型企业的特性也使得煤炭企业的生产成本和销售价格存在政策规定的下限和一定程度的上限。经历了2020年的疫情考验后，2021年更是国企改革的关键一年。要突破窘境，国有煤炭企业必须积极应对各种改革问题，主动作为，推动企业深化改革向好发展，必须加大全面深化改革力度。
（一）健全完善现代企业制度
健全国有煤炭企业现代企业制度的关键是推进公司制改革。我国国有煤炭企业大都由各地矿务局改制和合并而来，企业体制机制脱胎于政府，内部机关化现象突出，市场观念较为淡薄。又因肩负着政府调节市场的责任，内部行政化痕迹明显，治理结构中角色、职责的错位、失位现象屡见不鲜，严重影响了企业的经营发展。要健全企业现代化管理制度，巩固煤炭企业政企分离成果，发挥社会主义市场经济的调节机制，让企业在自负盈亏的市场环境下转变发展模式和经营理念，充分把握市场机会，主动开展自身改革。
1.深化政企分离。推动公共管理职能与经营职能的有序分离，弱化对国有煤炭企业经营行为的行政干涉，给企业更多的自主选择权，使企业在经营方式、发展方向等方面充分迎合市场经济规律和自身发展需要，全心力地参与市场竞争，实现稳步变革。
2.明确权责界限，科学界定党委会、董事会和经理层的职分范围。加强党委把方向、管大局、保落实的组织领导作用，强化董事会定战略、作决策、防风险属性，突出经理层谋经营、抓落实、强管理的角色属性，使“三驾马车”有序运转，而非交叉运作。
3.对管理层级充分授权放权。落实董事会决策中长期发展、考核经理层的权责。将经理层选人用人、薪酬绩效、采购销售、投资融资、资金支配等经营自主权落实到位。
4.建立完善的监督体系。注重从制度、章程、治理结构等方面建立完善的监督体系，构建纪检、审计、外部董事、监事各司其职的监督系统，全方位加强对企业的监督管理，防控经营风险。
（二）完善社会责任管理体系建设
煤炭企业是资源型、劳动密集型产业，资源的开发利用过程旺旺伴随着能源消耗、环境破坏、职工安全等问题。国有煤炭企业在创造社会效益的同时肩负着稳定社会安全、维护法律道德等大量的社会责任。要充分认识到煤炭企业履行社会责任不仅是生产需要，也是企业自身持续发展的客观要求，在企业深化改革过程中，完善企业的社会责任管理体系建设，妥善解决职工安置、企业办社会等问题。
1.剥离企业办社会职能。煤炭行业属于劳动密集型产业，在维护社会稳定职责的推动下，企业会强化部分社会职能，形成“小社会”。妥善解决“三供一业”、养老、医疗等社会保障措施的属地化改造移交问题，加快与企业生产经营没有直接联系的机构和设施向社会化管理转变的进程。
2.完善退出产能的员工分流和再就业体系，防范化解稳定风险。
（三）优化资本结构和产业布局
国有煤炭企业早期因为国有企业的体制机制、社会责任、改革发展路径等原因，发展行业涉及产业上下游的方方面面，布局规模过散、行业分布过宽、结构不合理、资本规模不集中、区域分布不平衡等问题成为普遍现象。必须推进以资本管理为主要方式的资本结构优化，加快产业布局调整，加快退出资源枯竭地区的煤炭开发，重点向资源富饶的新兴区域布局，推进煤炭企业间的协作和上下游产业融合，走大集团、大基地的集约化发展道路。
1.优化企业管理结构。开展企业自身结构优化，减少企业法人单位数量，精简管理结构，压减管理层级，减轻企业行政负担轻装上阵。
2.加快产权结构调整。要正确理解国有资本保全的意义，尊重资本的流通属性，合理处置低效、无效和“僵尸”企业，清理无效和不良产权，减轻企业负担。
3.加强供给侧结构性改革。主动收缩和退出没有技术优势及竞争力的辅业，通过产能置换、产业链延展等方式，集中资源将核心产业做大做强。同时完善退出产能的员工分流和再就业体系，防范化解稳定隐患。
4.以专业化为目标开展国有资源的重新配置，通过搬迁、管理权合并等方式整合同质企业、同地企业，走行业聚集、产业集聚的规模化发展道路。
5.开展混合所有制改革。深化股权多元化改革，抓牢战略性核心资产，通过入股民营企业、成立合资公司等方式引入非公资本，以非公资本的效率性来带动国有资本的高效运作，以国有资本的稳健性来保障非公资本的风险防控，使各种所有制资本取长补短、相互协作，并积极推动企业改股上市，促进国有资本的保值增值。同时加大战略投资者的引入力度，通过增加资本厚度来增强企业经济活动能力。加强同行业企业间战略层面的合作，取得更多的市场话语权。
（四）增强国有企业的市场竞争力
提升企业市场竞争力的关键是增强企业自身活力，激发企业内生动力。要加强煤炭企业自身资源储备，加大煤炭资源勘探和新产品研发力度，树立资源储备优势。同时加强人才引进和培养，以高素质和技术人才支撑企业改革发展。
1.加大科研创新力度。科技创新是第一生产力，要充分发挥国有企业的技术积累优势，在重点行业、关键领域深耕厚植，设立研发机构或加强与科研院所、高校间的合作，整合各方力量，助力企业不断推陈出新，增强企业技术储备优势，用技术优势增强市场竞争力。
2.强化薪资激励机制。突出“多劳多得”的价值导向，充分调动和激发广大干部职工的积极性，建立与职能、业绩匹配的薪酬体系，增强企业内生动力。
3.加强人才体系建设。建立企业配套的人才体系建设，强化企业员工的再教育，打通晋升通道，增强企业的人才储备力量，为企业不断提供优质人才。
四、结语
国有煤炭企业深化改革是系统的、长期的工程。面对国有煤炭企业经营机制不完善、国有企业资本投入不够、市场竞争力不足等问题，在分析研究市场经济周期、区位因素、社会责任、资产债务、后备资源等因素的基础上，通过健全完善现代企业制度、完善社会责任管理体系建设、优化资本结构和产业布局、增强国有企业的市场竞争力等措施，激发企业活力动力。未来，国有煤炭企业要以实施国企改革三年行动方案为契机，加强顶层设计，系统谋划实施，持续破除影响企业发展的体制性、机制性和结构性弊端，实现快速发展。
参考文献
[1]国企改革，为全民福祉而战[N].人民日报，2015-07-22（05）.
[2]李雪芹.关于建立现代企业制度的几点思考[J].《华北水利水电大学学报(社会科学版)》，1995，（4）.
[3]李海棠，邱平.重新认识商业银行经营原则[J].《广西财政高等专科学校学报》，1998，（3）.
[4]宋宪萍，闰银．社会主义国家国有企业的性质——兼谈我国当前国有企业改革[J]．理论界，2004，（12）.
作者简介：吴山保（1973—），男，河南卫辉人，高级政工师，硕士，主要研究方向为国有企业思想政治工作、现代企业制度建设研究，是煤炭行业党建思想政治工作专家委员会委员。
