作者：王建芳, 苏利阳, 谭显春, 陈晓怡, 葛春雷

作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院

文章对全球主要经济体的碳中和战略取向、目标设定、政策措施等进行系统梳理。研究显示，由于社会基础、经济基础和政治基础各不相同，主要经济体的碳中和战略取向也不同，可分为引领型、增长型、跟随型、摇摆型 4 类。这些经济体基本按照“目标路线图+关键领域目标”的框架构建碳中和目标体系，但引领型通常完成立法并制定严格的减排目标，其他类型往往弱化减排目标约束而关注新兴行业增长目标等。

其主要根源在于，现有技术不足以支撑实现碳中和。因此，碳中和科技创新得到各国普遍重视，力求占据产业竞争制高点，但欧美追求“本土制造”的做法可能不利于降低新技术成本；在市场激励上，碳排放权交易市场被普遍采用，但碳定价机制仍有待进一步优化。全球主要经济体碳中和相关措施对我国制定完善碳中和政策有重要的启示意义。

亮点论述：

6.1 主要经济体碳中和政策措施的特点

　　总体而言，主要经济体积极响应碳中和目标，在战略层面、目标体系、政策举措方面采取了系列措施，形成了相对系统的碳中和政策措施，并基于不同经济发展阶段、资源禀赋、技术基础等制定各有侧重的政策。各经济体碳中和主要特征有如下4点。

　　（1）结合自身发展基础确立碳中和战略取向，构建相对完整的目标体系并强化适时调整。由于社会经济基础和政治基础各不相同，各经济体对待碳中和的态度和战略取向不同，大致有引领型、增长型、跟随型、摇摆型4类。主要经济体的碳达峰时间有一定差异，达峰时间越晚也意味着实现碳中和的时间窗口越短。与碳中和战略取向相匹配，各经济体差异化设定关键部门减排目标，如：引领型经济体通常完成立法并制定严格的领域减排目标，其他经济体往往弱化领域减排目标而关注新兴行业增长目标等。与此同时，主要经济体都建立了碳排放统计核算体系，对总目标及分领域目标的完成情况进行跟踪评估，并根据形势调整优化相关目标。

　　（2）形成重点鲜明的关键领域减排路径，但不足以支撑碳中和。在能源、工业、建筑、交通等领域，各经济体都部署了重点鲜明的领域减排措施，能够有力地推动温室气体减排。但由于技术不成熟、各经济体利益诉求有差异，一些减排措施（如退煤、油气、核能、工业脱碳路径等）存在着争议，即便最为激进的欧盟也不得不在绿色能源认定上出现妥协。总体看，现有措施尚不足以支撑起关键部门实现碳中和，走向全面碳中和仍有待技术突破。这种不确定性也是“非引领型”国家不愿意设定严格的关键领域减排目标的重要原因。

　　（3）坚持碳中和科技创新与产业竞争力相结合的策略，有可能不利于降低成本。无论是引领型经济体，还是增长型、跟随型、摇摆型经济体，大都注意到碳中和的科技创新需求及庞大的产业发展机会，希望通过科技研发优势塑造产业竞争力。各经济体均加强研发投入，支持可再生能源发电、高可靠电网技术、绿氢、可持续交通、CCUS技术等研发；同时，注重从政策层面整合利用公共和私营部门资源，推动低碳、零碳、负碳技术的创新和商业化行动。但美国和欧洲着重强调科技创新孵化产业的本土制造，可能不利于降低相关技术的成本。

　　（4）碳定价机制仍有待探索，但财税制度相对完善。各经济体碳排放权交易体系虽然已经运行多年，但要在交易中发现合理的碳价格，并在加大碳减排力度的同时最大限度地降低对行业发展的约束，该体系仍然需要持续完善。碳边境调节税有可能引发国际规则博弈。相较而言，各经济体的财税制度较为完善，也配套出台相应的大规模投融资计划，有利于推动经济、社会与产业沿既定的方向发展。

6.2 完善我国碳中和政策举措的建议

　　基于对全球主要经济体碳中和政策体系主要特点的分析，为了推动我国构建与完善碳中和政策体系，本文提出5点建议。

　　（1）坚持实施以抓住碳中和的新经济机遇为核心的增长型战略。从经济社会发展基础看，我国目前并不适合以较高的社会经济代价推动碳中和引领经济社会全面转型。2021年一些地方的“运动式减碳”“一刀切减碳”就是典型的负面证明。正因为如此，国家提出碳达峰、碳中和需要做到“先立后破”。因此，要重点抓住碳中和的新经济机遇，实施绿色增长战略，同时把握好转型节奏、控制转型成本，确保能源安全供应与产业有序转型。

　　（2）适时完善碳中和目标体系，加快立法和制度保障、补齐碳排放统计核算短板。我国作为最大的发展中国家，也是碳排放大国，从2030年实现碳达峰，再到2060年达成碳中和目标，仅有30年过渡期；与世界主要碳排放国家相比，实现碳中和目标任务重、时间紧、压力大。因此，建议聚焦碳中和目标，尽快制定“碳中和促进法”，统筹推进碳中和领域相关法律的制修订工作，为强化碳排放控制、行动和政策提供稳定连贯的制度保障与行动指引。同时，要注重补齐我国碳排放统计核算短板，为有序推进碳达峰、碳中和提供坚实的数据基础。

　　（3）稳妥有序推动关键领域减排措施。鉴于我国作为全球最大的工业制造国，必须要稳妥推进能源、工业、交通、建筑等重点领域减排。在能源领域，传统能源逐步退出要建立在新能源安全、可靠、低成本的替代基础上；在工业领域，近期优先推动循环经济和提高能效，广泛开展低碳化、无碳化工艺流程示范试验；在交通领域，要加快推动汽车的电气化进程，关注氢能和电能替代在航空、航海领域的应用；在建筑领域，采取差异化的建筑低碳化策略。

　　（4）坚持科技创新与产业化转化并行，力争国际创新制高点。在新一轮全球绿色竞赛中，我国要统筹谋划技术发展方向和路径，率先突破“从0到1”的原始科技创新和主导推进“从1到100”的科技成果转化，实施绿色技术和制造业立国战略。对于核聚变、碳循环利用等颠覆性技术，需要调动国家战略科技力量，持续加大研发支持。对于技术成熟度较高的零碳电力技术、储能技术、零碳工业流程再造技术、碳汇技术等，要发挥举国体制优势，扶持技术研发、试点与推广，赢取产业竞争优势。

　　（5）以强化成本有效性为导向发挥市场机制作用。近年来，我国在社会主义市场经济体制下逐步构建了低碳发展的市场激励措施，建立了用能权交易、碳市场交易等多种交易体系，并开展绿色金融试点。但从国际经验看，很少有经济体同时建立多套交易体系，建议我国应当在碳排放交易框架下，尽快推进用能权交易、碳市场交易、绿证交易等的有效衔接。同时，要不断完善财税政策，加快构建符合低碳、零碳、负碳产业发展规律的税收减免和补贴体系，助力形成具有成本效益的碳中和路径。