作者：谭显春, 郭雯, 樊杰, 郭建新, 汪明月, 曾桉, 苏利阳, 孙翊

作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院;中国科学院大学 公共政策与管理学院

构建有利于碳达峰、碳中和的政策体系对如期实现碳达峰、碳中和目标（以下简称“双碳”目标）至关重要。文章对“十一五”以来的168项低碳领域政策文本进行了梳理分析，摸清了我国低碳政策的总体情况，以及政策的数量、效力、手段等特征，明确了当前低碳政策的缺口所在。

在此基础上，围绕“双碳”目标实现的阶段性特征，绘制了未来我国碳达峰、碳中和政策框架。最后，重点分析了碳达峰、碳中和背景下社会发展路径从资源依赖向技术驱动转变面临的挑战，提出“十四五”时期推动实施“双碳”目标的总体政策和技术创新政策。

亮点论述：

4 “十四五”时期我国碳达峰、碳中和的政策建议

　　“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。必须面向“双碳”目标，采取有效措施和行动。

4.1 总体政策建议

　　（1）加快出台碳达峰、碳中和领域相关立法，并完善碳达峰、碳中和法律法规体系。考虑到实现碳达峰、碳中和的系统性，应统筹制修订《中华人民共和国能源法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国自然保护地法》等，为我国全面绿色低碳转型提供相关法律保障。强化“双碳”目标的刚性约束和相关制度的法制化，明确“双碳”目标实施与污染防治、生态保护、核安全监管等协同推进的政策制度、技术创新、试点示范等。

　　（2）面向遏制碳排放高位达峰和负碳资产的目标，构建约束性政策体系。 “十四五”时期实施碳排放强度为主、碳排放总量为辅的双控制度。发挥考核“指挥棒”的作用，建立完善碳达峰、碳中和评价考核制度，增加节能降碳在高质量发展考核中的比重。要把遏制“两高”项目盲目发展作为一项政治任务，纳入中央政治巡视、中央生态环境督查、自然资源资产离任审计当中；充分利用产能置换、能效与排放标准等行政手段，加强新建“两高”项目的科学评估机制和标准；加快推动淘汰落后产能。

　　（3）稳步推动全国碳排放权交易体系，建立有效的碳减排市场激励机制。稳步加快统筹碳排放权、用能权、绿证交易等相关市场机制的改革，研究将用能权与碳排放权交易合并的方法；将可再生能源尽早引入目前以电力行业为主的全国碳排放权交易体系，并逐步纳入水泥、电解铝、钢铁、化工等其他重点排放行业。投融资政策要纳入气候变化因素，抑制过快流向高碳资产，加快完善绿色金融制度。

　　（4）围绕碳达峰、碳中和技术创新需求，加快建立基于全球合作的低碳科技创新体系。加快制定科技支撑碳达峰、碳中和行动方案，加快布局一批具有前瞻性、战略性的低碳、零碳和负碳科技创新项目，尽快实现关键技术有效突破、应用成本大幅下降、核心技术自主可控。聚焦新型电力系统、氢能、储能、碳捕获利用与封存（CCUS）、可控核聚变等领域，深化基础科学研究。加强市场导向的绿色低碳技术创新体系建设，培育碳达峰、碳中和国家科技创新战略力量；充分发挥企业创新主体的地位，鼓励企业牵头组建一批绿色低碳技术研究中心。加强经费保障，大幅度提高碳达峰、碳中和的科技研发投入。

4.2 绿色低碳技术创新政策建议

　　（1）研究制订“碳达峰、碳中和技术全面推进战略”，推动“双碳”目标实施从规模约束向技术优先转型。建议组织相关部门联合研究制订“碳达峰、碳中和技术全面推进战略”，统筹规划、顶层设计，以技术促进“双碳”目标实现的政策体系。①分解碳达峰、碳中和实施目标，系统纳入2021—2035年国家中长期科学和技术发展。制订相应配套政策体系与实施细则，保障技术驱动碳达峰、碳中和目标实现的稳定性与长期性。②系统提出碳达峰、碳中和技术发展战略总体框架，在能源、工业、建筑、交通及农业等领域提出“碳达峰、碳中和行动技术路线图”。③部署碳达峰、碳中和国家重大科技专项，协同各部门、产学研等多主体协作开发核心技术，制定促进商用化的发展蓝图，构建碳减排相关标准认证体系、制定技术规范等。④加强培养满足碳达峰、碳中和产业需求的全球高水平研究人员，通过教育、展览等途径开展低碳知识普及与传播，提升民众对碳排放的理解和认识。

　　（2）发挥新型举国体制优势，部署碳达峰、碳中和重大科研基础设施，支持变革性能源技术突破与应用。面向碳达峰、碳中和国家战略任务，整合产学研相关优势力量，加强变革性能源技术应用基础研究，开展重大关键技术攻关，突破关键“卡脖子”技术制约瓶颈。增加绿色、低碳、高效新能源技术、能源系统集成技术的研发投入，特别关注颠覆性技术前瞻布局，碳达峰、碳中和突破性技术与大数据、人工智能、新材料等交叉融合领域。统筹规划、区域协同，面向未来“双碳”目标需求，注重与新能源、新材料、网络技术相结合。充分调动地方政府积极性，组织国内优势力量共建具有国际先进水平的大科学装置；探索公私合作的大科学装置建设与运行机制；以科技创新券、大型仪器设备租赁费、使用费出资入股试点等政策激励科研基础设施开放、共享、共用，充分发挥科技重大基础设施在促进学科交叉融合和国际科学合作中的作用。

　　（3）制定碳达峰、碳中和技术创新国际化战略，促进竞争前阶段技术研发的多边合作。围绕“绿色氢能”等前瞻性、颠覆性、突破性技术，与国际第三方组织联合设立专项基金，鼓励国内外能源企业、高校、科研机构与行业组织形成技术创新联合体，以加强竞争前阶段技术研发；支持吸引世界各国优秀人才前来我国从事科学研究和交流合作，提升我国基础研究的开放度；参与碳达峰、碳中和相关的国际新的规则、标准的制定，提升我国在能源技术标准与国际贸易规则制定的参与度与话语权；创新合作模式，搭建国内外产学研三方共建联合培养实践基地。以政府间协议推动更广范围和更深层次的区域间合作。一方面，拓宽国际区域性合作从长三角、珠三角区域向内陆城市延伸，尤其是加强与我国传统能源密集区域的合作，促进国际可再生能源先进技术转移与产业化。另一方面，提高企业间合作深度，加大支持联合研发中心建设；抓住中国“新基建”机遇，进一步将基础设施和产业技术能力相结合；加强中外智慧能源、智慧城市、智慧建筑等低碳绿色发展合作。

　　（4）围绕创新链部署碳达峰、碳中和技术创新政策组合，构建从基础研究到产业化的科技创新服务体系。长期稳定持续支持实现“双碳”目标的前瞻技术、突破性技术、关键“卡脖子”技术的重大科学问题研究，实行首席科学家专职负责制。结合技术成熟度、产业成熟度等分阶段实施“先进储能技术”“新能源电力技术”“可再生能源制氢”“新能源领域关键材料”等基础研究与人才培养。设立绿色创新基金引导风险投资、私募股权投资等加大对新能源产品与服务中试、检验检测平台建设投入；部署“工艺和流程优化示范试点”，提升工艺流程关键装备国产化率；支持绿色采购与绿色保险相结合，加大政府对试验品采购和国产化首台（套）装备采购力度。支持企业建立新能源领域“未来场景实验室”，提高新能源制氢等新技术、新业态、新模式融合创新的商业模型验证、市场前景评估为一体的场景实测；建立健全能源技术装备标准、检测、认证和质量监督组织体系；加大对分布式能源、智能电网、储能技术、多能互补的科技成果转化、知识产权保护、标准制定等配套政策支持，形成从基础研究到产业化的全创新链的科技服务体系。