煤矿法律实务 | 采矿权那些事儿

扩大矿区范围是指，采矿权人向自然资源主管部门申请，将采矿权矿区范围向原矿区范围深部、上部或外围延伸，由自然资源主管部门审批后予以变更登记。

（一）煤炭采矿权扩大矿区范围的情形

实务中，煤炭采矿权扩大矿区范围主要存在于以下几种情形：

一是通过扩大矿区范围获得接替资源。采矿权矿区范围内煤炭资源濒临枯竭时，为获得接替煤炭资源，利用原有生产系统继续采矿，煤炭采矿权人需要在原矿区范围的基础上申请扩大矿区范围。

二是基于煤炭资源整合扩大矿区范围。为促进煤炭资源合理开发，近年来地方政府按照一个矿区由一个主体开发的原则，引导和推进煤炭企业的兼并与重组。在煤炭资源整合过程中，涉及将多个煤矿整合为一个煤矿时，在确定保留煤矿后，往往将其他煤矿采矿权予以注销，然后通过保留煤矿采矿权扩大矿区范围方式实现整合。

三是基于边角零星煤炭资源利用扩大矿区范围。边角零星煤炭资源一般不具备单独设置采矿权的条件，为实现矿山安全生产和煤炭资源合理开发利用，往往需要将边角零星煤炭资源纳入现有矿区范围统一开采。

四是基于探转采扩大矿区范围。煤炭探矿权人因部分勘查区域先具备转采矿权条件，办理部分勘查区域探转采手续取得采矿权后，剩余勘查区域具备转采条件时，可申请以探转采的方式扩大矿区范围。

（二）煤炭采矿权扩大矿区范围出让方式

扩大矿区范围属于采矿权出让行为，是采矿权出让管理中的一种特殊情形。

根据《国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案的批复》（国函〔2006〕102号）、《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），煤炭矿业权原则上应通过招标拍卖挂牌方式出让，其中“已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域”属于允许协议方式出让的特殊情形之一。《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发〔2012〕80号）和《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕3号）中，再次重申“已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域”情形，可以采用协议方式出让矿业权。

2019年，自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称“7号文件”），要求全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。其中，允许协议出让的范围，包括已设采矿权向深部或上部扩界。2023年，自然资源部印发《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，以下简称“6号文件”），在7号文件基础上，将已设采矿权周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，也纳入可以协议出让的范围。

随着矿业权竞争性出让的全面推行，有的省区对于边角零星煤炭资源出让作出了严格规定。如《内蒙古自治区全面推进煤炭矿业权竞争性出让实施办法》（内政办发〔2020〕46号）中规定，公开出让边角煤炭资源，由资源所在地盟行政公署、市人民政府组织实施，出让后与已设置的煤矿主体整合开采；《山西省人民政府关于有序推进煤炭资源接续配置保障煤矿稳产保供的意见》（晋政发〔2022〕2号）中规定，夹缝资源原则上采取竞争性方式出让，形不成竞争的，探索协议出让。

（三）扩大矿区范围申请及审批

采矿权人申请扩大矿区范围变更登记的，一般应提交以下方面材料：

申请人上述资料齐备的，自然资源主管部门应依法受理扩大矿区范围变更登记申请，并在受理后40日内作出行政审批决定。

在煤炭采矿许可证有效期内，出现需缩小矿区范围情形时，自然资源主管部门应根据采矿权人申请，或者依照自身职权，办理缩小矿区范围变更登记。

（一）煤炭采矿权缩小矿区范围的情形

实务中，煤炭采矿权缩小矿区范围主要存在于以下几种情形：

一是因矿山开采条件变化等特殊原因，在符合矿产资源规划、煤炭矿区总体规划等有关要求的情况下，煤炭企业申请采矿权分立。

二是因建设项目压覆煤炭企业矿区范围内部分煤炭资源，煤炭企业根据压覆矿产资源审批文件办理矿区范围变更登记。

三是由于煤炭企业矿区范围涉及生态保护红线、各类保护区等需避让的，煤炭企业按照法律政策规定提出变更矿区范围申请，自然资源主管部门对矿区范围进行调整。

四是由于过往采矿权登记不规范等原因，煤炭采矿权和其他矿业权存在垂直投影范围重叠的，自然资源主管部门依法对煤炭企业矿区范围进行调整。

（二）缩小矿区范围申请及审批

采矿权人申请缩小矿区范围的，一般应提交以下方面材料：

申请人上述资料齐备的，自然资源主管部门应依法受理缩小矿区范围变更登记申请，并在受理后40日内作出行政审批决定。

（一）决定煤炭开采方式的主要因素

煤炭开采方式包括露天开采和井工开采。开采方式的确定，取决于矿山开采条件、经济合理性、行政监管要求等多方面因素。 

一是矿山开采条件方面，需要结合煤层地质构造、煤层倾角及厚度、水文地质条件、煤炭资源埋深等因素，从开采回采率、矿山安全等角度考虑如何确定开采方式。

二是经济合理性方面，煤炭企业开采矿产资源的主要目的是获得利润，矿业企业选择开采方式时，应以实现矿山开采获利为重要前提，充分开展经济评价。

三是行政监管方面，煤炭开采方式须符合行政机关的有关要求。例如，内蒙古自治区党委、自治区人民政府《关于促进全区煤炭工业高质量发展的意见》中规定，草原上严禁新上煤矿项目，已经批准的在建、生产煤矿严控扩能技改，井工开采不变更露天开采。

（二）开采方式变更申请及审批

矿山开采方式确定后，当影响矿山开采方式的因素发生变化时，国家允许采矿权人申请变更开采方式。采矿权人可以在采矿许可证有效期内，向自然资源主管部门申请办理开采方式变更登记。

采矿权人申请办理开采方式变更登记时，一般应向登记管理机关提交以下方面材料：

申请人上述资料齐备的，自然资源主管部门应依法受理开采方式变更登记申请，并在受理后40日内作出行政审批决定。

我国实行矿产资源开采许可制度，开采矿产资源必须依法申请、经批准取得采矿权，并办理登记。煤炭采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在规定期限内，到登记管理机关办理延续登记手续。

（一）煤炭采矿权延续的前提是矿区范围内有剩余煤炭储量

由于有的采矿许可证有效期过短、矿区范围内出现新增资源储量等原因，在采矿许可证有效期内，矿区范围内的资源储量未开采完毕的，采矿权人有权向登记管理机关申请办理采矿权延续登记。

《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令241号，以下简称“241号文件”）规定，采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应到登记管理机关办理延续登记手续。自然资源主管部门对采矿权出让实施合同管理，即由出让机关和采矿权人签订《采矿权出让合同》，对开采矿种、范围、规模、资源综合利用，以及相关法定义务等事宜进行约定。针对采矿权延续事宜，出让机关和采矿权人通常会在《采矿权出让合同》中约定“出让年限到期后，在本采矿权范围内本次出让的资源储量仍未耗竭的，受让人可依法向出让人提出采矿许可证延续申请，经批准后，本合同可继续按照延续采矿许可证年限顺延”。

有的省级自然资源主管部门出台了具体政策规定，对采矿权出让合同到期采矿权延续的条件作出了限制。例如，《青海省国土资源厅关于省级发证采矿权延续登记管理有关问题的通知》（青国土资〔2013〕73号）中规定，对采矿权出让合同期限届满，矿区范围内仍有保有资源的，属于下列情形的，可按矿山实际累计停产时间补偿延续采矿许可证有效期：1.矿山生产期间受自然灾害等不可抗力因素、外部投资环境或权益纠纷等影响被迫间歇停产的；2.矿山生产期间受管理部门政策调整要求进行整合、技术改造等工作间歇停产的；3.矿山生产期间因安全、环境等问题被有关部门责令停产整顿或受施工环境影响间歇停产的。

（二）采矿权延续申请期限

1.中央层面针对探矿权延续申请期限的规定

241号文件规定，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。针对有的采矿权人虽然未向登记管理机关及时提交采矿权延续申请，但已在规定期限内向下级矿产资源主管部门提交延续申请的情况，《国土资源部关于办理矿产资源行政复议案件有关意见的通知》（国土资发[2009]180号）中规定，地方政府或者地方国土资源行政主管部门规定应当或者可以向下级国土资源行政主管部门递交矿业权行政许可申请，矿业权申请人根据该规定向下级国土资源行政主管部门递交矿业权行政许可申请的，应当认定矿业权申请人向登记管理机关提出了行政许可申请，申请的起算时间为矿业权申请人向下级国土资源行政主管部门递交行政许可申请的时间。

2.省级层面针对探矿权延续申请期限的规定

为完善矿业权管理制度，合理维护矿业权人利益，一些省份针对矿业权延续申请期限，特别是过期矿业权处理问题作出了具体规定。

《陕西省自然资源厅关于做好过期矿业权许可证清理及延续等有关工作的通知》（陕自然资矿发〔2020〕43号）中规定，对矿业权许可证确系“因不可抗力或政府及有关部门原因，未能按期提交延续申请”的情况，按照以下四种类型处理：一是对有效期内已向县级自然资源部门提出申请，因县级部门联审、政府审查等原因过期的，矿业权人提交能够说明原因的相关证明材料，视为有效期内申请延续。二是因保护区边界划定、各类规划调整、生态红线划定、政府整合需要等非矿权人自身原因导致矿业权许可证过期的，相关部门出具证明后，可予以受理延续。三是因立项、环保、安全、林业等手续办理、相关“方案”、评估报告审查等原因导致过期的，企业在有效期内提出延续申请的，由企业说明实际情况并附相关证明材料，经审核可以受理延续。四是对涉诉或列入“黑名单”的矿权暂不延续，待有司法结果和退出“黑名单”后按有关规定和要求办理。

（三）采矿权延续申请及审批

采矿权人申请采矿权延续的，一般应提交以下方面材料：

申请人上述资料齐备的，自然资源主管部门应依法受理采矿权延续登记申请，并在受理后40日内作出行政审批决定。

（四）采矿权人因非自身原因无法按规定提交延续申请资料的处理

2017年《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规[2017]16号，以下简称“16号文件”）中规定，因不可抗力等非申请人自身原因，申请人无法按规定提交采矿权延续申请资料的，在申请人提交能够说明原因的相关证明材料后，登记管理机关可根据实际情况延续2年，并在采矿许可证副本上注明其原因和要求。2023年《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号）中，延续了16号文件中的内容。

一些省级自然资源主管部门结合矿业权管理实际，也针对采矿权人因非自身原因无法按规定提交延续申请资料的情形作了进一步规定。例如，内蒙古自治区自然资源厅印发的《矿产资源开采登记管理规定》中规定，因不可抗力等非申请人自身原因，申请人无法按规定提交采矿权延续申请资料的，或已设采矿权需要补充缴纳采矿权出让收益的，在申请人提交能够说明原因的相关证明材料后，登记管理机关可根据实际情况准予延续，有效期不得超过2年，并在采矿许可证副本上注明其原因和要求。

我国实行采矿权转让审批管理，允许采矿权人在符合规定条件的情况下，经自然资源主管部门批准将采矿权对外转让。

（一）转让煤炭采矿权应具备的条件

《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令242号）中规定，转让采矿权，应当具备下列条件：一是矿山企业投入采矿生产满1年；二是采矿权属无争议；三是按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；四是国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意。

4号文件进一步规定，有下列情形之一的，不予办理采矿权转让变更登记：一是采矿权部分转让变更的；二是同一矿业权人存在重叠的矿业权单独转让变更的；三是采矿权处于抵押备案状态且未经抵押权人同意的；四是未按要求缴纳矿业权出让收益（价款）的；五是未在转让合同中明确受让人承继履行矿山地质环境恢复治理义务的；六是采矿权被自然资源主管部门立案查处，或人民法院、公安、监察等机关通知不得转让变更的。以协议方式取得的采矿权申请变更主体，应当持有采矿权满5年。母公司与全资子公司、符合开采主体资质条件申请人之间的转让变更可不受5年限制。

（二）采矿权转让申请材料

办理采矿权转让变更登记时，一般应向登记管理机关提交以下方面材料：

（三）采矿权转让审批

审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。准予转让的，转让人和受让人应当自收到批准转让通知之日起60日内，到原发证机关办理变更登记手续。 

采矿权抵押是指，采矿权人作为债务人，以其拥有的采矿权在不转移占有的前提下，向债权人提供担保的行为。以采矿权作抵押的债务人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的采矿权为抵押物。

（一）采矿权抵押备案的法律依据

1986年《矿产资源法》及1996年修订的《矿产资源法》中，均严格限制矿业权流转，未对矿业权抵押作出规定。为了适应矿业权市场发展需要，满足矿业权人的融资需求，《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）中明确允许矿业权抵押，并对矿业权抵押的办理程序和抵押权的实现等问题进行了规定。此后，原国土资源部及省级矿产资源主管部门对矿业权抵押备案有关事宜进行了进一步规定。2017年《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2017〕12号）中规定，抵押合同自依法成立之日起生效，抵押权自颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的国土资源主管部门办理矿业权抵押备案手续时设立。

（二）采矿权抵押备案申请材料

申请办理采矿权抵押备案时，一般应向自然资源主管部门提交以下方面材料：

从自然资源主管部门对采矿权抵押备案的规定来看，存在以下特点：一是债权人资质方面，要求债权人须为依法设立的金融机构；二是采矿业权须未被法定机关查封，未被列入矿业权人异常名录或严重违法名单；三是各地对于采矿权抵押备案的具体条件及材料要求不尽一致，煤炭采矿权人办理采矿权抵押备案时，须按照当地自然资源主管部门的具体要求执行。

（三）采矿权抵押备案程序

煤炭采矿权抵押备案由省级自然资源主管部门负责。自然资源主管部门通常不对采矿权抵押有关合同进行审查，由抵押双方自行评估风险，自行承担法律后果。目前，各省自然资源主管部门进行采矿权抵押备案做法并不统一，有的自然资源主管部门向申请人出具《采矿权抵押备案告知书》，有的自然资源主管部门则仅是将采矿权抵押备案信息表在自然资源主管部门网站公开。

采矿权抵押备案需解除时，由抵押双方共同向自然资源主管部门申请解除抵押备案。

采矿权注销登记，是指在采矿许可证有效期内或有效期届满时，采矿权人需要停办、关闭矿山的，自决定停办或者关闭矿山之日起法定期限内，向采矿登记管理机关申请注销其采矿权。

（一）采矿权注销的情形

采矿权注销登记通常基于两种情形：

一是停办矿山，即采矿权人在矿区范围内的矿产资源尚未完全开采完毕的情况下，因某种原因停止生产，终止采矿活动。

二是关闭矿山，即采矿权人在矿区范围内的矿产资源开采完毕的情况下，终止采矿活动。

（二）采矿权注销登记前须完成的工作

采矿权人停办矿山的，必须采取措施将资源保持在能够继续开采的状态，并事先完成编制矿山开采现状报告及实测图件，按照有关规定报销所消耗的储量，按照原设计实际完成劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护等工作。

采矿权人关闭矿山的，须履行闭坑地质报告及关闭矿山报告审批程序。关闭矿山报告批准后，应按照国家有关规定将地质、测量、采矿资料整理归档，并汇交闭坑地质报告、关闭矿山报告及其他有关资料；按照批准的关闭矿山报告，完成有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用。

（三）采矿权注销的程序

采矿权人完成上述工作后，向原颁发采矿许可证的机关申请办理采矿权注销手续。申请采矿权注销登记时，一般应提交以下方面材料：

申请人上述资料齐备的，自然资源主管部门应依法受理采矿权注销登记申请，并在受理后40日内作出行政审批决定。

责编 | 王钟琪

美编 | 李   磊